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公眾參與PPP項目的理論研究

作者：李鵬飛
發(fā)布時間：2025-06-13
來源：交投物流

1引言

PPP即政府與社會資本合作，是由政府和民間投資機(jī)構(gòu)通過簽訂長期合作協(xié)議并成立PPP項目公司，政府授權(quán)PPP項目公司對城市基礎(chǔ)或其他公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，運(yùn)營和管理。目前全國各級政府大力推行PPP模式，相繼出臺了一些地方性法規(guī)和政策性文件，用于規(guī)范和引導(dǎo)PPP項目的開發(fā)建設(shè)。然而，這些文件大多是著眼于如何平衡公私利益從而保障PPP項目的運(yùn)作流程等內(nèi)容，很少關(guān)注PPP項目公眾參與的問題。鑒于此，本文從公眾參與PPP項目的必要性分析出發(fā)，以公眾參與階梯理論為基礎(chǔ)，研究PPP項目全壽命周期中各階段的公眾參與主體、深度、方式和內(nèi)容，為PPP項目的公眾參與研究提供幫助。

2 公眾參與PPP項目的必要性分析

PPP項目一般是大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，不僅涉及政府部門和社會資本之間的利益分配，還關(guān)系到公眾的利益，所以PPP項目的成敗具有極高的社會效應(yīng)，關(guān)系到政府的權(quán)威和誠信。按照PPP項目相關(guān)利益者的劃分，PPP項目的參與主體可分為當(dāng)?shù)卣?發(fā)起者)，社會資本(投資者)和公眾(PPP項目的使用者)。然而，在以往我國公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)過程中，公眾很少作為主體參與項目決策。由于缺乏公眾參與作為第三方保障，項目的交易雙方(政府部門和社會資本)在進(jìn)行工程決策時容易相互對抗：為避免城市基礎(chǔ)設(shè)施的一些領(lǐng)域出現(xiàn)壟斷性經(jīng)營，政府部門會想要更多地控制項目，而社會資本則因擔(dān)憂政府失信而對政府部門產(chǎn)生戒備心理，雙方經(jīng)常會為解決分歧而進(jìn)行多次談判，降低了合作效率，甚至導(dǎo)致項目的失敗，影響公眾利益。

PPP模式下，公眾參與的主要任務(wù)是為政府和社會投資部門提供決策性建議和意見，同時協(xié)調(diào)和監(jiān)督政府和社會投資部門的工作，促使PPP項目最終實(shí)現(xiàn)“三贏” (政府贏得民心，社會資本贏得利潤，公眾贏得服務(wù))。由于PPP項目的社會，經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境都很復(fù)雜，比較難以確定，因此僅靠政府和社會投資部門的參與，無法充分估計和確定PPP項目對周圍環(huán)境的所有影響。政府部門應(yīng)正確引導(dǎo)公眾參與PPP項目決策，聽取公眾對 PPP項目的建議和意見，收集第一手資料，獲知公眾的真實(shí)想法和需求，降低PPP項目的決策風(fēng)險，避免較大的決策失誤。另外，在PPP項目建設(shè)過程中，PPP項目的建設(shè)部門往往會首先關(guān)注自己的利益而非公眾的利益，一旦缺乏可靠的監(jiān)控機(jī)制，政府部門甚至還會出現(xiàn)一些官員的“尋租”行為，導(dǎo)致工程腐敗，進(jìn)一步損害公眾利益。公眾參與可作為PPP項目工程建設(shè)監(jiān)督體系的重要組成，有效抵制工程建設(shè)腐敗。

3公眾參與的相關(guān)理論及原則

隨著我國社會民主化進(jìn)程的加快，公眾要求參與公共事業(yè)的愿望和呼聲越來越高。本文中公眾參與的主體，是指受PPP項目影響的對未來的PPP項目結(jié)果有所預(yù)期的，但卻處于PPP項目合同關(guān)系之外的第三方，包括PPP項目所在地的自然人，社會團(tuán)體及企事業(yè)單位等。公眾參與是指公眾可參與PPP項目計劃，討論和處理問題等決策性環(huán)節(jié)。公眾參與不僅是對公共事業(yè)監(jiān)督的手段，而且已經(jīng)逐步發(fā)展為一種民主化理念。

3.1　公眾參與的階梯理論

1969年，Sherry Arnstein在美國規(guī)劃師協(xié)會期刊上發(fā)表了著名的論文<市民參與的階梯>(A Ladder of Ctizen Participation)，為公眾參與城市規(guī)劃的可操作提供了理論基礎(chǔ)。Sherry Arnstein將公眾參與的程度由低到高分為三大層次，八個階梯等級，如圖1所示。

(1) 第一層次為非參與，有兩個階梯等級，分別是操縱性參與和利誘性參與，是最低層次的參與，這種層次的公眾參與度幾乎為零，一般是由政府部門事先制定好方案，利用操縱和利誘等手段控制公眾接受和同意方案。(2)第二層次為象征性參與，有三個階梯等級，分別是告知性參與，咨詢性參與和安撫性參與。該層次的公眾參與程度有所提高，政府部門開始將方案的部分信息對公眾進(jìn)行告知或披露，并在公眾參與的過程中將預(yù)先制定的方案進(jìn)行少許的退讓和修改。目前我國政府部門廣泛采用的“公告，公示，通告”即為第二層次參與，一般由政府部門將決策信息發(fā)布通告公眾，但公眾卻因缺乏反饋渠道和權(quán)力參與決策，發(fā)表自己的建議和意見。長此以往，公眾參與的積極性會消失殆盡，公眾參與也只是流于形式。(3)第三層次的公眾參與為實(shí)質(zhì)性參與，也具有三個階梯等級，分別是合作性參與，代表性參與和決策性參與。該層次的公眾參與程度最高，是目前歐美國家正在實(shí)踐的主流參與形式。公眾通過有效渠道如聽證會，反饋平臺，直接參與決策會議等進(jìn)行全程參與，提出建議，發(fā)表意見，共同決策。其中階梯程度最高的是決策性參與，即公眾具有方案的最終審批權(quán)和否定權(quán)。

3.2　公眾參與原則

3.2.1　信息的公開、透明

信息的開放性是公眾參與PPP項目的基礎(chǔ)，只有獲得各種相關(guān)的信息，公眾才能真正地關(guān)心和參與PPP項目。美國的<國家公共信息法>規(guī)定，凡是由納稅人的稅款而收集的數(shù)據(jù)，除國家機(jī)密外，聯(lián)邦和地方政府必須向公眾免費(fèi)公布。公眾可在官方網(wǎng)站上獲取各種資料，如當(dāng)?shù)厝丝诮y(tǒng)計、土地權(quán)屬登記、環(huán)境評估資料等，為參與PPP項目提供了良好的基礎(chǔ)。

3.2.2　公眾參與的包容性、反饋性和可達(dá)性

公眾參與的主體不僅僅是與PPP項目利益相關(guān)的人，也應(yīng)包括與PPP項目無直接關(guān)系的人，如熱心網(wǎng)友， PPP領(lǐng)域的專家學(xué)者，新聞媒體等。公眾參與的信息交流應(yīng)是雙向的，公眾的反饋信息不管正確與否都應(yīng)認(rèn)真對待，不能讓信息交流平臺成為擺設(shè)而流于形式，必須形成參與-反饋-再參與的連續(xù)互動的交流機(jī)制。

3.2.3　公眾參與的代表性和可學(xué)習(xí)性

公眾要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性參與，就需要具備一定的專業(yè)技能，如讀懂PPP項目方案和設(shè)計。因此公眾參與需要有專業(yè)的代表性團(tuán)體，并且在該團(tuán)體內(nèi)熱心參與的公眾會獲得培訓(xùn)和學(xué)習(xí)。在美國，公眾參與的團(tuán)體主要是一些社區(qū)組織，這些組織大多是社區(qū)自發(fā)組成，也有部分是受政府支持和授權(quán)而成立，政府還會給予這些組織成員一定的培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)會，如政府安排工作人員到社區(qū)組織對項目建設(shè)中遇到的各種技術(shù)性問題進(jìn)行說明和解釋，增加公眾對這些問題的認(rèn)識。

4 PPP項目各階段的公眾參與

依據(jù)我國工程項目的建設(shè)程序，PPP項目的全壽命周期可劃分為五個階段，分別是立項決策階段、設(shè)計階段、施工階段、竣工驗收階段和運(yùn)營反饋階段。本文從PPP項目五個階段的工作重點(diǎn)進(jìn)行分析，研究和總結(jié)PPP項目公眾參與的主體、深度、方式和內(nèi)容。

4.1　立項決策階段的公眾參與

立項決策階段是PPP項目的第一階段，也是確定和影響投資規(guī)模的最關(guān)鍵階段。根據(jù)我國工程投資建設(shè)項目決策程序，該階段的主要工作任務(wù)是確定投資目標(biāo)，明確建設(shè)方案，確定融資方案等。在該階段，PPP項目的主導(dǎo)者是政府，政府對擬建PPP項目進(jìn)行可行性研究，對PPP項目建設(shè)的必要性和可能性進(jìn)行分析和論證。政府在進(jìn)行項目決策前應(yīng)細(xì)化調(diào)研工作，溝通公眾，充分了解公眾需求，避免決策失誤，使PPP項目可以更好地服務(wù)大眾。

在立項決策階段，公眾參與的主體一是因PPP項目而受影響的人，如項目選址周圍的居民，其參與到PPP 項目決策中能夠使政府充分了解到公眾的意愿和訴求，如項目選址對周圍的影響程度，拆遷賠償滿意度等；二是與PPP項目相關(guān)的專業(yè)人士，如工程師，PPP領(lǐng)域的專家，學(xué)者，律師等，其參與PPP項目的決策不僅能對PPP 項目進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)、管理，也能為其在PPP領(lǐng)域的理論研究提供實(shí)踐機(jī)會；三是其他的利益相關(guān)者，如當(dāng)?shù)氐男侣劽襟w，網(wǎng)絡(luò)平臺，非盈利組織等，他們的參與能對項目進(jìn)行準(zhǔn)確的報道及客觀的評價，對PPP項目發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，是公眾參與主體不可或缺的一部分。

PPP項目在立項決策階段的正確決策是PPP項目成功的關(guān)鍵。在該階段，政府決策需要公眾參與的支持，且必須是實(shí)質(zhì)性地參與PPP項目決策，即該階段公眾參與深度的階梯至少應(yīng)達(dá)到第6層。為了使公眾實(shí)質(zhì)性地參與決策，政府應(yīng)向公眾提供可以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性參與的途徑和方法?？梢酝ㄟ^專門的PPP項目信息網(wǎng)站如財政部開發(fā)建設(shè)的PPP項目綜合信息平臺和官方新聞媒體發(fā)布PPP項目的立項信息和初步可行性研究，通過PPP項目聽證會，網(wǎng)絡(luò)問卷，公眾投票和熱線電話等途徑收集公眾對PPP項目建設(shè)的必要性，項目的選址，項目對周圍環(huán)境的影響評估，項目產(chǎn)品的預(yù)期定價，項目征地拆遷賠償方案等內(nèi)容的建議與意見。通過對公眾的反饋信息進(jìn)行整理，研究和總結(jié)，政府再組織有關(guān)經(jīng)濟(jì)及技術(shù)專家進(jìn)行方案論證，最終確定PPP項目的建設(shè)及融資方案。

4.2設(shè)計階段的公眾參與

設(shè)計階段是PPP項目進(jìn)入實(shí)施的第一階段，也是把PPP項目由設(shè)想變?yōu)樗{(lán)圖的階段。該階段的主導(dǎo)者是設(shè)計單位，從編制設(shè)計任務(wù)書開始，經(jīng)過初步設(shè)計，技術(shù)方案設(shè)計到最后的施工圖設(shè)計，每個環(huán)節(jié)的工作都需要專業(yè)的設(shè)計人員才能完成。因此，該階段的公眾參與深度可以為象征性參與，即公眾參與階梯的第3層。在設(shè)計階段，公眾參與的主體一是PPP項目設(shè)計領(lǐng)域的專家、學(xué)者，他們可作為公眾代表參與到PPP項目的設(shè)計過程中，為PPP項目提供設(shè)計建議和意見；二是代表公眾的宣傳媒體，網(wǎng)絡(luò)平臺和第三方非盈利組織等，政府可以通過這些宣傳媒體和平臺，讓設(shè)計單位把難以看懂的設(shè)計圖紙轉(zhuǎn)變?yōu)樾蜗笊鷦拥娜S效果設(shè)計模型，以供公眾選擇。

4.3施工階段的公眾參與

施工階段是把PPP項目由設(shè)計藍(lán)圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ虒?shí)體的階段。該階段的主導(dǎo)者是施工單位，為了施工安全，一般施工現(xiàn)場都會采取封閉施工，公眾一般無法進(jìn)入施工現(xiàn)場查看工程施工進(jìn)展情況。因此，該階段的公眾參與深度也為象征性參與，為公眾參與階梯的第3層。在施工階段，公眾參與的主體一是PPP項目施工領(lǐng)域的專家、學(xué)者，可作為公眾代表參與到PPP項目的施工過程中，對PPP項目施工質(zhì)量，安全和進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督；二是代表公眾的宣傳媒體，網(wǎng)絡(luò)平臺，第三方非盈利組織等，政府可以通過這些宣傳媒體和平臺定期對工程的施工成本、進(jìn)度、質(zhì)量和安全等進(jìn)行公告，使公眾能夠了解到PPP項目的進(jìn)展情況。

4.4竣工驗收階段的公眾參與

竣工驗收階段是PPP項目建設(shè)期的最后階段，也是對PPP項目進(jìn)行質(zhì)量驗收的重要階段。除公眾外，該階段的參與單位有代表政府的質(zhì)監(jiān)部門、建設(shè)單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位、施工單位等。相對于施工階段而言，竣工驗收階段比較容易出現(xiàn)監(jiān)督部門瀆職，工程質(zhì)量造假等現(xiàn)象。因此，該階段公眾參與的意義重大，公眾參與能客觀地評價PPP項目的質(zhì)量。公眾參與的深度應(yīng)達(dá)到公眾參與階梯的第6層。

在竣工驗收階段，公眾參與的主要任務(wù)是對PPP項目進(jìn)行質(zhì)量檢查，使PPP項目能夠在以后的使用過程中發(fā)揮作用。該階段的公眾參與主體一是PPP項目的使用者或消費(fèi)者代表，他們可以通過對PPP項目的直接觀測來檢驗項目是否能滿足服務(wù)公眾的標(biāo)準(zhǔn)；二是PPP項目施工領(lǐng)域的專家和學(xué)者，他們對PPP項目的質(zhì)量進(jìn)行客觀的檢查和評價；三是代表公眾的新聞宣傳媒體和非盈利性社會組織，他們?yōu)楣娞峁┱鎸?shí)，可靠的質(zhì)量檢測信息。另外，政府應(yīng)通過PPP項目專業(yè)信息平臺發(fā)布PPP 項目質(zhì)量驗收視頻記錄，以供公眾隨時查詢。

4.5運(yùn)營階段的公眾參與

運(yùn)營階段是PPP項目全壽命周期的最后一個階段，在該階段，運(yùn)營者應(yīng)密切關(guān)注運(yùn)營的實(shí)際情況，保證項目的正常使用。該階段公眾參與的主要任務(wù)是確保PPP 項目的正常運(yùn)行，定期對PPP項目的運(yùn)營服務(wù)進(jìn)行評價，使公共產(chǎn)品的價格維持在公眾能接受的水平等。在以往建設(shè)項目的運(yùn)營過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)投資者為收回建設(shè)期間成本，實(shí)現(xiàn)利潤目標(biāo)，而導(dǎo)致后續(xù)服務(wù)不到位，公共產(chǎn)品使用價格上漲，定期維護(hù)不及時等問題。因此，該階段的公眾參與深度應(yīng)達(dá)到公眾參與階梯的第6層。

在運(yùn)營階段，公眾參與的主體一是PPP項目領(lǐng)域的學(xué)者和律師等，當(dāng)PPP項目出現(xiàn)運(yùn)營服務(wù)不到位或PPP項目服務(wù)價格上漲不合理時，能夠作為公眾代表及時地維護(hù)公眾權(quán)益；二是PPP項目的使用者或消費(fèi)者，通過網(wǎng)絡(luò)平臺，電話熱線等途徑對PPP項目的運(yùn)營服務(wù)水平和質(zhì)量進(jìn)行反饋和評價；三是代表公眾的新聞宣傳媒體和非盈利性社會組織，應(yīng)對PPP項目真實(shí)的運(yùn)營情況進(jìn)行客觀地報道，如公眾對PPP項目運(yùn)營的滿意度，PPP項目運(yùn)營對周圍生態(tài)的環(huán)境影響等。

5結(jié)語

本文借鑒公眾參與階梯理論，基于建設(shè)工程全壽命周期，研究了公眾參與PPP項目的意義和理論方法，得出以下結(jié)論：

(1) PPP項目的特殊性決定了PPP項目的決策不能只依據(jù)政府部門決定和專家咨詢意見，公眾參與體現(xiàn)了民主法治，是城市健康及社會和諧發(fā)展的必然選擇。

(2) 公眾參與應(yīng)貫穿PPP項目的全過程，各階段的公眾參與主體、深度和方式各有不同，其中立項決策、竣工驗收和運(yùn)營階段是最需要關(guān)注的階段，應(yīng)保證公眾的有效參與。

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